新北市長朱立倫日前針對核四爭議表示，應以公投取代上街頭。雖然我也支持核四問題以公投解決，在此想表達一下對公投的看法。
大家會認為公投是直接民主，是一種人民作主的象徵。但是公投是一種極為粗糙的決策方式，學理上對於「何種議題適合作為公投題目」，其實沒有定見。以核四來說，請問您是因為非核家園反核？因為核廢料反核？因為核能安全反核？因為核四安全反核？甚至因反馬而反核？在同一個以「核四」為題的公投中，您都會投相同的票，就算對於核四問題得到了一個"NO"的答案，核四的善後問題和核能的未來仍然可以有一百種方案，公投都無法給出答案。
即便如此，相信您會說，核四問題演變至今，馬總統毀憲亂政，把立法院當成立法局，只會辯論不會說明，除了公投我們還能怎樣？沒錯，這就是今日訴諸公投的理由。不過，公投可以取代上街頭嗎？公投的門檻應該調降嗎？如果我們不思考這些問題，我們和政府所說的「被林義雄綁架」有何差異？儘管這是一種自願的、正義的被綁架？贊成公投的我們，有思考的責任，這是走上街頭、帶給他人不便，至少應該承擔的吧？
1. 公投的成案規定
根據公民投票法第30條規定（註一），公投的投票人數達到「投票權人」總數的一半（所謂的「成案」），而這一半的「有效票數」過半，「即為通過」；如果「投票權人」或「有效票數」其中之一未過半的話，法條說「均為否決」。
好，到這裡可以回憶一下，政客們對我們的「直接民主」，曾經如何上下其手？公投是鳥籠嗎？什麼是鳥籠？
談到公投，大家或許印象最深的是，有些人會跟我們說，公投的題目要「正面表述」（您是否贊成續建核四？）或「反面表述」（您是否反對續建核四？），會影響很大。所以有些很壞的人會提「反面表述」，公投題目如果是「反對續建核四」，投票結果又沒到達所謂「雙二分之一」，那就「均為否決」。換句話說，負負得正：完蛋啦，公投結果是核四要續建！
真的是這樣嗎？請問您認為，有一半以上公民「表達反對意見」，和一半以上公民「不願意表達意見」，應該認為有一樣的效力嗎？法律文字上說「均為否決」，難道這兩種「否決」的意義應該一樣嗎？
所幸，我國最高行政法院101年判字第514號判決（註二）已經對此問題表示看法。解讀判決意旨，法院認為公投如果成案，判決稱為「通過」，才有結果發生「贊成」或「反對」該提案的效力問題，如果公投不成案（投票人數未達「投票權人」總數的一半），判決則稱為「否決」，而不會發生「通過」的效果。簡單說，法院將公投是否成案，在法律上給予不同評價。因此，無論公投題目為正面或負面表述，只要不成案就不會有「反對」的法律效果。
其實，這樣的法律解釋可說是當然之理，很高興法院做出正確的解釋。而法律人既知如此，若還用正面反面的表述來操弄公投，不免淪為法匠。
2. 公投是否成案的實際觀察
大家如果回憶的話，應該知道我國的全國性公投一向是政黨攻防的熱點，以結果來說從來沒成過案。然而這就意味著「鳥籠」嗎？
來！無論您是否有領過公投票，一起做個有記憶的好公民，回顧一下維基百科的整理：
全國性公民投票第一案，簡稱為「強化國防」，由總統陳水扁依「防禦性公投」提出，於2004年3月20日與第十一任總統副總統選舉同日同時舉行。
全國性公民投票第二案，簡稱為「對等談判」，由總統陳水扁依「防禦性公投」提出，於2004年3月20日與第十一任總統副總統選舉同日同時舉行。
全國性公民投票第三案，簡稱為「討黨產」，由前民主進步黨主席游錫堃領銜提出，於2008年1月12日與第7屆立法委員選舉同日同時舉行。
全國性公民投票第四案，簡稱為「反貪腐」，由前財政部部長王建煊領銜提出，於2008年1月12日與第7屆立法委員選舉同日同時舉行。
全國性公民投票第五案，簡稱為「台灣入聯合國」，由前民主進步黨主席游錫堃領銜提出，於2008年3月22日與第十二任總統副總統選舉同日同時舉行。
全國性公民投票第六案，簡稱為「務實返聯公投」，由第十二任副總統參選人蕭萬長領銜提出，於2008年3月22日與第十二任總統副總統選舉同日同時舉行。
可以看到，這六個公投案皆與全國性選舉同時舉辦，而結果都是因為有效票數不過半而遭「否決」。
然而，請看看這些公投的議題本身：除了「討黨產」較有爭議，請問哪些是大多數人民會否定的？難道公投不成案政府就要「不反貪腐」了嗎？難道公投過了，台灣就可以加入聯合國了嗎？認為這些是「假議題」而表示出「否決」意見，才是人民的心聲吧？至於倘若害怕公投受到政黨的杯葛或反宣傳，就主張要為特定議題完全廢除公投門檻，不啻是對人民乃至民主沒有信心的表現。
不可否認的是，我國公投的成案門檻高於主要民主國家甚多，但是民主化以來，歷任總統選舉投票率從未低於七成，立委選舉從未低於五成（近年低點是2008第七屆立委選舉，在區域暨原住民立委的投票率僅58.5%），又高於許多民主國家。
以最近一次總統選舉來說，投票率74.38%，1345萬多票中馬英九得689，蔡英文得609。那我們假設小英的選民都一樣出來投廢核四，而贊成核四的人都不出來投，要廢核四還需要大約300萬人出來投贊成票，909萬票相當於全部選舉人的一半。1800萬的選民中，尋求900萬人願意投票廢核四，是不是很難呢？我不知道。但是與其就核四議題依民進黨的版本把門檻拿掉，或許稍微把門檻下修至40%左右(需小英+114萬票=723萬票)，甚至適用現行的公投門檻，我想都是在我國投票率普遍較高的情況下，比較兼顧體制和安全的選擇。
必須強調的是，公投不成案，法律上等於人民沒有表示意見，不發生拘束力。又既然公投是直接民主，完全不設門檻的公投，制度上可能會讓少數選民決定多數沉默選民的命運，以直接民主是例外而言，和民主的精神是相違背的。
代議民主的精神，在於人民把權力委託給政治人物，在代議政治失靈的時候，人民當然可以把權力收回，行使直接民主，但這一切的前提，還是在於尊重並認同和我們一起生活的人，並願意把自己的自由和權利，交由大家善加討論之後一起決定。
林義雄先生的精神，是值得尊敬的，但是我們不能為了救他而違背了民主的精神，這正與他的主張背道而馳。
3. 公投門檻的積極意義
馬總統宣示核四停工當天晚間，民進黨蘇主席表示，願意將核四公投草案的門檻設為25%，在此進一步討論門檻的意義。
前面說到，門檻代表著對於沉默多數權利的消極保障，意味著多數面對付諸公投的議題，有著不關心、不表態的權利，除非公投結果成案，否則仍然交由代議民主來決定，以作為民主程序的原則。如果公投不設門檻，意味著如果不關心不表態，是讓自己的權利睡著，由其他願意投票的人來決定。
公民是否應該有關心公共事務、表達自己看法的義務？如果答案是肯定的話，公投的成案門檻應該設得較低，只是一個避免極少數人代替大多數人決策的安全機制－－甚至只要有一定的連署機制即可取代門檻的消極功能。
因此，公投門檻的意義，應該在於公民參政義務和不參政權利之間的平衡。換言之，成案門檻的設置，應該問的是：多少比例公民的表態，應該讓它成為可以影響其他公民的力量，並在制度上應觸發其他公民也一起關注、討論和投票？
依據前面的討論，30~40%的門檻接近上屆總統選舉的得票數，不會使杯葛公投太過容易，制度上也可兼顧公民參政環境的形成，或許是較合理的。
4. 問題不是正面或反面的表述，是間接與直接的民主
在馬主席與江院長承諾核四「停工而不停建」之後，核四與公投的關係究竟如何？值得注意的是，江宜樺院長強調，對於核四並無「重大的政策變更」，所以拒絕就核四到立法院進行專案報告。應該可以合理推論，國民黨之前宣示的「先安檢，後公投、再插燃料棒」，仍然立場不變。唯一改變的，只是核四的「政治現狀」：馬政府原先打算至少推進到「插燃料棒並安檢」（經濟部長張部長三月明確表示、江院長於絕食事件後始否認），現在則是「停工而不停建」。
為何「停工而不停建」可以不用經過立法院同意？江院長的依據在於，去年2月26日立法院朝野黨團協商決議就已明文：「核四案的公民投票有結果前不辦理追加預算、不放置燃料棒，有關101、102年度預算之執行，除了已經發包跟安檢工作之外，暫停施工」。因此值得關心的是，為什麼馬政府對於張部長3月的發言予以容認，直到4月才「輕輕地」斥為謠言？就如對於張慶忠的「驚天動地30秒」，馬政府也是直到學運沛然莫之能馭，才承認「有值得檢討之處」？
提起這些，重點不在於譴責馬政府，而是想要指出，面對政治舉措的複雜多變，以現在公投的高門檻，其實鞭長莫及。前面已經指出，公投題目是正面或反面表述，對於公投效力並無影響。但是，從國民黨之前提出「停建核四」公投，到台灣環境保護聯盟現擬提出「裝填燃料棒」公投，都是期望公投無法達到成案門檻(約900萬票)，然後達到形式上「否決」的結論。必須再次強調，無論題目如何設計，所謂「否決」是對於整個公投案的否決，法律上無任何拘束力，只有一定時間內不能再提相同公投的效果。倘若公投得到「否決」結果，核四問題還是得回到代議政治來解決。
然而，完全撤除（或過度降低）公投門檻，將會導致公投太容易「成案」，如果議題未能經過公眾審慎理解、討論並形成觀點，逕付公投將會導致公共政策民粹化的後果。較穩健的作法，應是對於公投設定適中的門檻（數額已於前略作討論），讓贊成方或反對方皆有意願在投票前付出關心和討論，且到投票所投出「神聖的一票」。
最後要回到討論的起點：即使經過公民的審慎討論，公投得以免去民粹的危險，它仍然是一種很粗糙的決策方式，除非不得已應該盡量少用。其實，當一個公共政策議題必須交付公投決定，就代表了代議政治的失靈，政治人物無法透過民主程序代表人民做出有效且正當的決策。以服貿與核四事件為例，這兩件事的共同點，在於執政黨違反「立法院朝野黨團協商決議」的政治舉措，從而形成了一個違反多數人民意願的「政治現狀」。至於公投，雖然有機會成為落實民意的手段，但是仍然潛藏著民粹政治、粗糙決策乃至代議士藉以開脫政治責任的風險。
綜上所述，無論核四（或任何公共議題）是否交付公投、公投的門檻如何，它的前提都是政府的政治舉措已經形成了何種「政治現狀」，而公投就是對於這個「現狀」詢問人民是否加以改變（創制或複決），因此代議政治的「間接」民主，對於公投的「直接」民主仍然是不可或缺的。只有夠成熟的代議政治，才能讓公投的議題有其意義，否則正面反面的答案一樣爛，豈不是代議士挖洞給人民跳而已？
話說回來，公投是否會遭到濫用，和代議民主能否有效運作，皆當然取決於人民是否具備關注公共議題的決心與毅力。因為代議體制並非完美，難免不時失靈，公民的關注、監督正是防止政府濫權侵越民主體制的唯一力量。試問，當政府違背國會決議、打算暗渡陳倉的「現狀」，如果人民保持沉默，或許根本連公投也無法啟動？又倘若無人願意走上街頭提高社會的關注，就算率爾交付公投，難道這就是民主？
有鑑於公投的諸多潛在風險，面對代議體制的失靈，其實人民適時發聲、甚而在一定的範圍內採取擾動社會秩序的行動，以爭取社會（沉默的多數）對於公益和弱勢族群議題的關注，並形成促使執政者重新思考與妥協的壓力，正是療癒民主最有效的力量。當公民都能適時地站出來，或許我們就不再需要公投，就算需要公投，也唯有如此公投才有民主的意義。
因此，想斗膽在此回應朱市長：公投不能取代上街頭！當公民都站出來，我們自然就能衝出鳥籠！
【備註】
※ 註一：該條規定：「公民投票案投票結果，投票人數達全國、直轄市、縣 (市) 投票權人總數二分之一以上，且有效投票數超過二分之一同意者，即為通過。投票人數不足前項規定數額或未有有效投票數超過二分之一同意者，均為否決。」
※ 註二：該號判決文節錄：「本法第30條規定所稱「通過」，應包括：(一)投票人數已達有投票權人總數二分之一以上，且有效投票數超過二分之一，圈定「同意」（贊成）者超過有效投票數二分之一；(二)投票人數已達有投票權人總數二分之一以上，且有效投票數超 過二分之一，圈定「不同意」（反對）者超過有效投票數二分之一。所稱「否決」，應包含：(一)投票人數未達有投票權人總數二分之一；(二)投票人數已達有投票權人總數二分之一以上，惟有效投票數未超過二分之一；(三)投票人數已達有投票權人總數二分之一以上，且有效投票數超過二分之一，然圈定「同意」（贊成）或「不同意」（反對）者均未超過有效投票數二分之一等情形。」可以看到，最高行把「成案反對」和「不成案」的情形，分開處理。雖然和法條規定的文面略有差異，但是更符合「票票等值」的民主精神。
（作者為法研所學生）
